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"Buoni" pasto un po' meno...buoni

"Buoni" pasto un po' meno...buoni

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Riportiamo questo interessante articolo del Sole 24 ore relativo ai buoni pasto che entra in molte trattative aziendali

Il presente contributo necessita di una premessa: nessuna seria critica ad un provvedimento vasto e complesso come quello della spending review può basarsi sull’analisi di un semplice, piccolo frammento.
Tuttavia, se è vero che, come affermava Walter Benjamin, il contenuto delle verità si nasconde nelle pieghe dei dettagli, spostandosi tra di essi, può essere utile spostare l’attenzione dagli interventi di maggiore consistenza. 
La norma che prenderemo in esame riguarda un benefit assai diffuso: il buono pasto.

 

Il buono pasto
Per prima cosa è necessario inquadrare la questione dal punto di vista giuridico, economico e sociale.
Per “buono pasto”, altrimenti definito “ticket”, s’intende “un documento che attribuisce al possessore il diritto di ricevere, da esercizi convenzionati, un servizio sostitutivo di mensa, di importo pari al valore facciale del buono stesso e, al contempo, all’esercizio convenzionato, la possibilità di comprovare l’avvenuta prestazione nei confronti delle società di emissione” [1].
Tale definizione è evinta dal Regolamento 5 ottobre 2010, n. 207, di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 [2], che riprendendo sostanzialmente la previgente disciplina [3], delimita, all’’art. 3, comma 1, lett. zz), l’ambito nozionale del buono pasto, quale documento di legittimazione, anche in forma elettronica, avente le caratteristiche di cui all’articolo 285, comma 5, che attribuisce al possessore, ai sensi dell’articolo 2002 del codice civile, il diritto ad ottenere dagli esercizi convenzionati la somministrazione di alimenti e bevande e la cessione di prodotti di gastronomia pronti per il consumo, con esclusione di qualsiasi prestazione in denaro”.
Tale documento è spendibile dall’utilizzatore esclusivamente per l’intero valore facciale (art. 285, comma 10), comprensivo dell’imposta sul valore aggiunto prevista per le somministrazioni al pubblico di alimenti e bevande (art. 285, commi 4 e 11, del Regolamento) [4].
L’erogazione e l’utilizzo del buono pasto si fonda su un rapporto quadrangolare che vede coinvolti:
società di emissione: l’impresa che svolge l’attività di emissione di buoni pasto;
esercizi convenzionati: gli esercizi che, in forza di apposita convenzione con la società di emissione, provvedono ad erogare il servizio sostitutivo di mensa;
cliente: il datore di lavoro, pubblico o privato, che acquista dalla società di emissione i buoni pasto al fine di erogare ai propri dipendenti il servizio sostitutivo di mensa;
utilizzatori: generalità dei lavoratori dipendenti o intere categorie omogenee di essi, di un ente pubblico o privato, ai quali sia stato erogato tale benefit[5].
Come detto, il buono pasto appartiene alla categoria dei fringe benefit, ovvero beni tipizzati, cioè espressamente previsti dalle norme, con relativi criteri di valorizzazione, ovvero non tipizzati (in tale eventualità il criterio di riferimento è quello del c.d. valore normale del bene o servizio offerto) che costituiscono utilità erogate dal datore di lavoro al dipendente a vario titolo. Essi si sostanziano in remunerazioni aggiuntive rispetto alla retribuzione monetaria. Il legislatore, nel rispetto di determinate condizioni, prevede un trattamento fiscale differenziato per tale tipologia di beni.
Lo sviluppo nell’uso dei buoni pasto al quale si è assistito negli ultimi venti anni pare potersi collegare proprio alla disciplina fiscale ad essi applicata, in quanto agevolato dalla defiscalizzazione[6].
Ancora nel 1969, la legge n. 153 all’art. 12 prevedeva che: “per la determinazione della base imponibile per il calcolo dei contributi di previdenza ed assistenza sociale, si considera retribuzione tutto ciò che il lavoratore riceve dal datore di lavoro, in denaro o in natura, in dipendenza del rapporto di lavoro”, salvo la tassativa elencazione delle voci escluse dall’assoggettabilità a contribuzione.
In base al disposto si poteva ricomprendere nel concetto di retribuzione imponibile non soltanto il corrispettivo in denaro, ma anche quei vantaggi indiretti, quale era sicuramente il servizio mensa che si risolvevano in salvaguardia del salario o accrescimento del corrispettivo[7].
L’erogazione di un servizio sostitutivo, attraverso terzi gestori convenzionati, con assegnazione ai dipendenti di buoni pasto, non mutava la sostanza sul piano impositivo e contributivo[8].
Tale sistema è stato rovesciato dall’art. 17 del Dlgs n. 503/1992, come integrato dall’art. 11 della legge n. 537 del 1993, che ha stabilito, a decorrere dal 1º gennaio 1994, l’esclusione dalla base imponibile dei corrispettivi dei servizi di mensa predisposti dal datore di lavoro con riguardo alla generalità dei lavoratori per esigenze connesse con l’attività lavorativa, mentre gli importi sostitutivi sono stati esclusi parzialmente, entro i tetti stabiliti con Dm 3 marzo 1994[9].
In realtà, come è confermato dall’art. 6 del Dl 11 luglio 1992, n. 333, convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, seppur il valore del servizio mensa e l’indennità sostitutiva non costituissero retribuzione, tali erogazioni restavano comprese nell’imponibile ai fini contributivi [10].
Infine, il Dlgs n. 314/1997 ha unificato la base imponibile ai fini fiscali e previdenziali: le somministrazioni di vitto o in mense organizzate dal datore sono escluse dalla base imponibile e tale trattamento è applicabile anche alle prestazioni o alle indennità sostitutive di esse, seppure entro il limite di 5,29 euro stabilito dall’art. 51 del Tuir, in quanto non costituiscono reddito da lavoro dipendente[11]. L’evidenziazione del valore nominale porta a ritenere che i buoni pasto non costituiscano erogazioni in natura, quindi l’importo del loro valore che eccede il limite di 5,29 euro concorre alla formazione del reddito di lavoro dipendente[12].
L’impulso all’uso dei buoni pasto, tuttavia, è arrivato non solo dalla disciplina fiscale, ma anche da un provvedimento di legge, guarda caso di revisione e razionalizzazione della spesa pubblica, con la quale si è decretata la settimana lavorativa corta nel pubblico impiego, con la conseguente esigenza di trovare un’organizzazione per la pausa pranzo per una vasta platea di lavoratori[13].
Oggi quasi 2,5 milioni di lavoratori utilizzano buoni pasto (più di 1/3 lavoratori pubblici), per un valore facciale di circa 3,5 miliardi di euro. Si tratta, quindi di un importante strumento sia per l’adozione di modelli strutturali ed organizzativi di articolazione del lavoro, sia per il sostegno alle famiglie.

I contratti collettivi nazionali di lavoro
Con la privatizzazione dei rapporti alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche la regolamentazione relativa all’erogazione dei ticket è divenuta materia dei contratti collettivi nazionali di lavoro dei Comparti e delle Aree.
Tali contratti evidenziano una normativa assai omogenea (scheda 1). È interessante notare come, a partire dalla tornata contrattuale del biennio 2004-2005, in tali aree negoziali si sia stabilito, con precettività variabile, un valore minimo di 7 euro per i buoni pasto (nel comparto Ricerca 10 euro, seppur come mera ipotesi per i tavoli decentrati), il cui ulteriore aggiornamento è avvenuto a macchia di leopardo nelle diverse sedi di contrattazione integrativa.
All’uniformità a livello di contratti collettivi nazionali di lavoro, si sono quindi contrapposte significative differenze a livello locale, anche intracompartimentale.

Buoni pasto e spending review

È ora il momento di analizzare l’intervento presente nella spending review: il provvedimento in esame livella le differenze contrattuali nel pubblico impiego; infatti il Dl n. 95/2012 riporta il valore del buono pasto entro un tetto prestabilito. Secondo il comma 7 del decreto legge, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135: “A decorrere dal 1° ottobre 2012 il valore dei buoni pasto attribuiti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche […], nonché le autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) non può superare il valore nominale di 7,00 euro. Eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dal 1° ottobre 2012 […]. I contratti stipulati dalle amministrazioni di cui al primo periodo per l’approvvigionamento dei buoni pasto attribuiti al personale sono adeguati alla presente disposizione, anche eventualmente prorogandone la durata e fermo restando l’importo contrattuale complessivo previsto. A decorrere dalla medesima data è fatto obbligo alle università statali di riconoscere il buono pasto esclusivamente al personale contrattualizzato. I risparmi derivanti dall’applicazione del presente articolo costituiscono economie di bilancio per le amministrazioni dello Stato e concorrono per gli enti diversi dalle amministrazioni statali al miglioramento dei saldi di bilancio. Tali somme non possono essere utilizzate per incrementare i fondi per la contrattazione integrativa”.
La battuta è fin troppo facile: l’obiettivo dichiarato della spending review è diminuire il peso dell’amministrazione pubblica, espresso in burocrazia e forse anche in chilogrammi.
La quantificazione degli effetti finanziari (scheda 2) è stata operata in considerazione di un valore medio ponderato calcolato sul valore nominale del buono pasto rilevato dai dati della Consip Spa relativi alle gare per l’acquisto dei buoni stessi.
Dal confronto di tale valore medio con l’importo massimo previsto dalla disposizione si è determinata la percentuale di riduzione della spesa annua, per ciascun comparto del conto annuale 2010.

Osservazioni, dubbi e criticità
Ora, la prima considerazione riguarda i semplici conteggi allegati. Sul risparmio evidenziato, 53.874.721 euro, rimangono non pochi dubbi, in quanto pare non tenersi in debita considerazione alcuni elementi in grado d’incidere sulla cifra complessiva:
- lo sconto praticato alle amministrazioni dalla società di emissione è più alto con un valore facciale del ticket più elevato;
- i contratti collettivi di lavoro possono prevedere una contribuzione a carico del lavoratore (1/3) che viene applicata a valori facciali superiori al pasto tipo ovvero pasto standard; valori facciali superiori a 5,29 euro sono sottoposti all’ordinaria imposizione fiscale e contributiva (quindi con la novella si perdono gli introiti sul valore eccedente i 7 euro e ciò non è compensato dai minori oneri in capo all’amministrazione in quanto questi possono essere considerati una partita di giro);
- la diminuzione del valore facciale determina un abbassamento dell’imponibile in capo tutti i soggetti coinvolti nel sistema, ai fini fiscali e contributivi.
Insomma, la minor spesa per le casse statali non pare potersi ricavare da semplici operazioni matematiche (peraltro persino su questo livello i conti non tornano perfettamente) e, in buona sostanza, è legittimo dubitare della quantificazione del risparmio operata in tabella.
Se le basi economiche dell’intervento sembrano tutt’altro che solide, anche in relazione all’effetto depressivo di una spesa alimentare già in caduta libera, secondo le più recenti rilevazioni, è il piano giuridico che autorizza ad esprimere le maggiori perplessità.
Occorre ricordare come i buoni pasto, come affermato anche dalla giurisprudenza, costituiscano un’agevolazione di tipo assistenziale e non abbiano caratteristiche integrative della retribuzione, cioè “il valore dei pasti, di cui il lavoratore può fruire mediante buoni pasto, allorché non rappresenti un corrispettivo obbligatorio della prestazione lavorativa, per mancanza della corrispettività della relativa prestazione rispetto a quella lavorativa e del collegamento causale tra l’utilizzazione dei buoni pasto e il lavoro prestato, non costituisce elemento integrativo della retribuzione, ma una agevolazione di carattere assistenziale; conseguentemente, le erogazioni sono soggette alla disciplina di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 503 del 1992 ed escluse dalla base imponibile per il computo dei contributi[14]. Analogamente, è stato affermato che “il valore dei pasti, dei quali il lavoratore può fruire in una mensa aziendale o presso esercizi convenzionati con il datore di lavoro, non costituisce elemento della retribuzione, allorché il servizio mensa rappresenti un’agevolazione di carattere assistenziale, anziché un corrispettivo obbligatorio della prestazione lavorativa”[15].
Le coordinate di tale concetto si trovano nel succitato art. 51, comma 2, lett. c), del Dpr 22 dicembre 1986, n. 917 (Testo unico delle imposte sui redditi, c.d. Tuir), a norma del quale il buono pasto non concorre a costituire reddito da lavoro dipendente, qualora la somma erogata giornalmente sia inferiore a 5,29 euro, mentre per la quota eccedente tale valore è assoggettato ad imposizione ed alla contribuzione, quale reddito da lavoro dipendente.
Conclusivamente, il buono pasto fino a 5,29 “euro giornalieri è da considerare prestazione assistenziale e, come tale, non è sottoposto ad imposizione fiscale e contributiva, come gli ordinari redditi da lavoro dipendente”[16].
La novella presente nella spending review, poiché indirizzata a ridurre valori superiori alla quota in esenzione, rappresenta, quindi, una decurtazione di un elemento retributivo del rapporto di lavoro.
Inoltre, si evidenzia come i buoni pasto rimangano una componente del trattamento spettante ai dipendenti pubblici,“che rientra nella regolamentazione del contratto di diritto privato che lega tali dipendenti ‘privatizzati’ all’ente di appartenenza: detta disciplina rientra nella materia dell’ordinamento civile e a questa materia è riconducibile anche il trattamento economico dei dipendenti pubblici, il cui rapporto di impiego sia stato privatizzato e, conseguentemente, disciplinato dalla contrattazione collettiva”[17].
Sotto questo aspetto, il provvedimento irrompe sugli equilibri contrattuali, aumentando l’asimmetria tra gli agenti negoziali, compromettendo l’affidamento e la capacità di autoregolamentazione dei rapporti, “coincidendo, nella sostanza, la parte negoziale pubblica con gli organi titolari della funzione legislativa. Per tale motivo ben si comprende come la possibilità di modificare per via legislativa i risultati dell’attività negoziale rappresenti un limite sostanziale alla effettività della contrattazione”[18].
L’intromissione della fonte unilaterale nelle materie di competenza negoziale non è una novità degli ultimi anni, ma ha recentemente avuto una notevole accelerazione con un salto di qualità dal punto di vista dell’incisività. Dalle disposizioni speciali a quelle eccezionali ed urgenti, dagli interventi provvisori a quelli strutturali, il legislatore pare contraddire se stesso e l’assetto “secondo il quale la disciplina per contratto collettivo del trattamento economico rappresenta uno dei principi fondamentali del regime privatistico del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni[19]”.

Le dinamiche inflattive ossia la crescita dei prezzi per la ristorazione, vicina al 3% annuo nel periodo post euro (più moderata per i prodotti alimentari) [20], e la necessità di stimolare i consumi sarebbero da sole sufficienti a giustificare semmai un aumento del valore facciale dei buoni pasto ed un incremento del valore in esenzione, fermo ormai da quindici anni.
In tale senso si esprime uno studio dell’Università Bocconi, completato il 5 giugno 2012, secondo il quale l’aggiornamento del valore esentasse, fino a 8 euro, genererebbe un aumento del 3,24% del potere d’acquisto del lavoratore ed una crescita del Pil tra i 93 e i 291 milioni di euro[21].
Conclusivamente, il provvedimento in commento mostra plurime insufficienze:
- non pare potersi inquadrare in un’opera concreta di razionalizzazione e riduzione delle spese superflue ed inefficienti, in quanto non fondato su analisi approfondite, né su interventi mirati per una migliore efficacia;
- il risparmio reale per le casse dello Stato non è facilmente verificabile;
- la dichiarata invarianza dei servizi ai cittadini è in palese contraddizione con la disposizione (almeno per coloro che subiranno la decurtazione nel valore del buono pasto);
- costituisce un taglio lineare;
- modifica unilateralmente equilibri consensuali ed accordi integrativi.
La verità nascosta nel dettaglio, di cui parlavamo in apertura di commento, è però un’altra: siamo davanti ad un ulteriore salto di qualità con il quale il legislatore s’introduce incautamente in una specifica materia dei contratti collettivi di lavoro che riguarda i servizi sociali e quelle strutture accessorie e complementari che sono inserite nei processi negoziali e di organizzazione del lavoro con particolare riferimento al contesto di sede lavorativa e che solo a tale livello possono trovare la disciplina più funzionale.

Ccnl e buoni pasto

La disciplina contrattuale, nei Comparti e nelle Aree, ancora oggi ispirata all’Accordo per la concessione di buoni pasto al personale civile dipendente dalle amministrazioni del Comparto “Ministeri”, del 30 aprile 1996, è uniforme e consente di evidenziare alcuni punti, quali presupposti per l’erogazione dei buoni pasto:
articolazione su cinque giorni o su turnazioni di almeno otto ore continuative, a condizione che i dipendenti non possano fruire a titolo gratuito di servizio mensa o altro servizio sostitutivo presso la sede di lavoro;
singola giornata lavorativa nella quale il dipendente effettua un orario di lavoro ordinario superiore alle sei ore, con la relativa pausa prevista, all’interno della quale va consumato il pasto;
per la giornata lavorativa nella quale il dipendente effettua, immediatamente dopo l’orario di lavoro ordinario, almeno tre ore di lavoro straordinario, nel rispetto della pausa prevista, all’interno della quale va consumato il pasto;
nelle unità lavorative aventi servizio mensa con contributo a carico dei dipendenti, il buono pasto copre tale quota.

Più sporadiche sono le norme che prevedono:
la compatibilità finanziaria, ossia la disponibilità in bilancio delle risorse destinate all’erogazione dei buoni;
il rispetto di un valore facciale del buono pari al valore di un “pasto tipo”, salva la possibilità di richiedere al dipendente un contributo ove eccedente;
l’indicazione che il pasto va consumato al di fuori dell’orario di lavoro;
il divieto di corresponsione sostitutiva di un equivalente in denaro;
l’esplicito rinvio della materia alla contrattazione decentrata (altrimenti ricompresa nei “servizi sociali”, voce generalmente attribuita ai contratti integrativi).

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Riduzione a 7 euro: il risparmio atteso

Comparto

Spesa buoni pasto

Media ponderata valore buono

Risparmio a 7 euro

Regioni, Province, enti locali

263.467.526

7,59

20.588.773

Enti pubblici non economici

75.886.414

11,60

30.093.577

Enti di ricerca

16.535.194

7,25

559.944

Ministeri

151.707.916

6,97

0

Servizio sanitario nazionale

111.937.359

5,60

0

Università

40.197.216

7,49

2.632.428

Totale

659.731.625

 

53.874.721



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[1] Determinazione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, 20 ottobre 2011, n. 5 - Questioni interpretative concernenti le procedure di gara per l'affidamento del servizio sostitutivo di mensa tramite buoni pasto.
[2] Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce.
[3] Dpcm 18 novembre 2005.
[4] Recita la norma richiamata: “le stazioni appaltanti che acquistano i buoni pasto, le società di emissione e gli esercizi convenzionati assicurano, ciascuno nell'esercizio della rispettiva attività contrattuale e delle obbligazioni di propria pertinenza, la utilizzabilità del buono pasto per l'intero valore facciale”.
[5] La circolare del ministero delle Finanze n. 188/1998, ribadendo quanto affermato nella circolare n.326/E del1997, ha chiarito che l’espressione “categorie di dipendenti”, utilizzata dal legislatore, non va intesa soltanto con riferimento alle categorie previste nel codice civile (dirigenti, operai ecc.), bensì “a tutti i dipendenti di un certo tipo (ad esempio, tutti i dirigenti, o tutti quelli di un certo livello o una certa qualifica)”. Al fine d’impedire che siano concesse erogazioni ad personam in esenzione totale o parziale da imposte.
[6] I buoni pasto sono stati ideati nel 1948 dal medico inglese John Winchendon, che stipulò delle convenzioni con gli esercizi nelle zone limitrofe alla sua clinica, anche se l’estensione su scala più ampia si deve alla fondazione della “Luncheon Vouchers Ltd”, che divenne dal 1999 Accor Services, ad opera di John R. Hack. Per una reale diffusione è, tuttavia, necessario attendere la fine degli anni Sessanta quando in Francia, nel 1967, una legge stabilì la defiscalizzazione dei buoni pasto, rispondendo all’esigenza delle aziende di poter approntare un servizio di ristorazione alternativo alla mensa aziendale.
[7] F. D. Mastrangeli, C.A. Nicolini, La contribuzione previdenziale, Utet, Torino, 1997, 101.
[8] A. Guidetti, Servizio di mensa: imponibilità contributiva, in DPL, 1994, 2509.
[9] Secondo tale previsione, era interamente escluso dalla retribuzione imponibile il valore buono mensa indicante un determinato punto di ristorazione e privo d’indicazione dell’importo monetario, non altrimenti utilizzabile dal dipendente se non quale titolo di legittimazione per fruire del pasto nelle mense gestite da quel ristoratore, in orari prestabiliti, nelle giornate lavorative e sul luogo di lavoro (Cass., 23 gennaio 2012, n. 865, Giust. civ. Mass. 2012, 1, 59).
[10] Cass., 9 agosto 2005 n. 16761, in Mass. Giust. Civ, 2005, n. 6.
[11] Art. 51, comma 2, lett. c), del Dpr 22 dicembre 1986 , n. 917, come modificato dall’art. 4 del Dlgs 23 marzo 1998, n. 56: le somministrazioni di vitto da parte del datore di lavoro, nonché quelle in mense organizzate direttamente dal datore di lavoro o gestite da terzi, o, fino all'importo complessivo giornaliero di euro 5,29, le prestazioni e le indennità sostitutive corrisposte agli addetti ai cantieri edili, ed altre strutture lavorative a carattere temporaneo o ad unità produttive ubicate in zone dove manchino strutture o servizi di ristorazione.
[12] Confermato recentemente dall’Agenzia delle Entrate con la risoluzione n. 26/E del 29 marzo 2010.
[13] Art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”. L’art. 11 del Dpr 16 ottobre 1979, n. 509 prevedeva la possibilità di erogare il servizio di mensa e i servizi sostitutivi soltanto a favore dei dipendenti tenuti ad osservare un orario giornaliero ordinario non inferiore a otto ore, limite che, per l'ipotesi di orario articolato su cinque giorni settimanali, è stato rideterminato, su autorizzazione della presidenza del Consiglio - dipartimento della Funzione pubblica, in ore 7 ore e 12 minuti a seguito della riduzione dell'orario di lavoro settimanale da 40 a 36 ore.
[14] Cass.., sez. Lavoro, 17 luglio 2003, n., 11212.
[15] Cass., sez. Lavoro, 21 luglio 2008, n. 20087.
[16] Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, delibera n. 14/2012/SRCPIE/PAR, www.corteconti.it
[17] Corte cost., 11 marzo 2011, n. 77, dejure.giuffre.it
[18] P. Sordi, Il sistema delle fonti della disciplina del lavoro pubblico (dopo il d.lgs. n. 150 del 2009), LPA. 2010, 05, 805.
[19] In tal senso: Corte cost., 14 giugno 2007, n. 189 e 5 luglio 2006, n. 308, dejure.giuffre.it
[20] Fonte Istat, Italia in cifre, edizioni 2001/2012, http://www.istat.it/it/archivio/30329.
[21] Il settore dei buoni pasto in Italia - Una stima degli effetti economici del loro utilizzo e alcune proposte per una riforma della normativa. Studio realizzato dalla Bocconi in collaborazione con Sodexo Motivation Solutions e Day Ristoservice Servizio Buoni Pasto. Presentato il 12 giugno 2012. La ricerca, partendo dall’analisi il mercato dei buoni pasto in Italia, ha avanzato alcune proposte che rappresenterebbero strade percorribili di miglioramento del sistema (carte elettroniche, riforma fiscale ecc.).

di Massimo Argenziano, Università degli studi di Genova

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